Das politische Mandat der verfassten Studierendenschaft

Johannes Thierer*

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Im Zuge einer Reform des Landeshochschulgesetzes soll § 65 Abs. 4 Satz 1 gestrichen werden, der den Verfassten Studierendenschaften (VS) ein politisches Mandat zuspricht. Diese geplante Reform zum Anlass nehmend, will der Artikel einen Überblick geben, in welchem Umfang der VS ein politisches Mandat zusteht. Dabei wird insbesondere auf die Grundrechtsfähigkeit der VS hinsichtlich der Meinungs- und Wissenschaftsfreiheit und auf die Begrenzung des politischen Mandats aufgrund der allgemeinen Handlungsfreiheit der Studierenden eingegangen. Schließlich wird außerdem die in der neueren Rechtsprechung angewandte Brückenschlagstheorie zur Abgrenzung von Aussagen, die noch vom politischen Mandat gedeckt sind, weiterentwickelt. Zum Schluss soll ein kurzer Ausblick über die Folgen der Änderung des § 65 LHG gegeben werden.

A. Einführung

„Studierendenvertretung soll politisches Mandat verlieren“ titelte die Badische Zeitung kurz und knapp am 28.07.2017. Die Rhein-Neckarzeitung warf sogar die Frage auf, ob den Studierenden nun ein „Politischer Maulkorb“ verpasst werden soll. ¹ Diese Ankündigung des „Entzugs“ ² des politischen Mandats schlug starke Wellen untern den politisch-interessierten Studierenden und den Studierendenvertretungen, es wird vom „Verrat“ der Wissenschaftsministerin an den Studierenden gesprochen und ihr Rücktritt gefordert. ³ Die Ministerin sah sich schließlich dazu gezwungen, in einer Pressemitteilung klar zu stellen, dass es sich bei der Streichung lediglich um eine „Präzisierung“ handle. ⁴

Hintergrund dieser Nachricht war, dass die Landesregierung Baden-Württemberg plant, im Zuge der anstehenden Reform des Landeshochschulgesetzes (LHG) einen Passus in § 65 zu streichen. In § 65 Abs. 4 LHG heißt es:

Im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgaben nimmt die Studierendenschaft ein politisches Mandat wahr. Sie wahrt nach den verfassungsrechtlichen Grundsätzen die weltanschauliche, religiöse und parteipolitische Neutralität.

Der erste Satz soll nun wegfallen. ⁵ Dabei scheint es auf den ersten Blick durchaus naheliegend, dass damit allgemein die Möglichkeit der politischen Partizipation der VS beschnitten oder diese sogar ganz genommen wird. Wie so oft fallen aber der Wortlaut des Gesetzes und die juristische Anwendung auseinander. Schon in der Gesetzesbegründung zu § 65 Abs. 4 LHG wird entgegen des ersten Eindrucks durch den Wortlaut ausgeführt:

Der Studierendenschaft wird ein begrenztes partikuläres politisches Mandat eingeräumt, welches auf die Erfüllung der in Absatz 2 genannten Aufgaben und auf die Wahrnehmung gruppenspezifischer studentischer Belange beschränkt ist. […]Die Regelung begründet kein allgemeinpolitisches Mandat der Studierendenschaft. ⁶

Ebenso ist in guter alter rechtwissenschaftlicher Tradition die Auslegung dieses Paragraphen und der vergleichbaren Regelungen in anderen Bundesländern ⁷ nach Betrachtung des widersprüchlichen Wortlauts und der Gesetzesbegründung umstritten. Im Kern dreht sich der Streit um die Frage, ob der Studierendenschaft ein politisches Mandat zugesprochen wird. Dieser Streit wird in der Literatur durchaus mit harten Bandagen ausgetragen. So wird den VerfechterInnen eines politischen Mandats vorgeworfen, bei dieser Position könne es sich allenfalls um eine „politische Kampfposition“ handeln und es würde zur „Rechtsverlumpung“ beitragen. ⁸ Der Gegenmeinung wird unterstellt, sie würde für eine „politische Repression“ die rechtliche Begründung liefern. ⁹

Dieser Artikel will unabhängig von politischen Überzeugungen und frei von Emotionalität eine Analyse des bisherigen Streites um das politische Mandat erarbeiten und mögliche Weiterentwicklungen aufzeigen.

B. Grundrechtsfähigkeit der VS

Ausgangspunkt des Streits über das politische Mandat ist die Frage, ob die VS grundrechtsfähig ist. Wenn dem so wäre, könnten die Meinungsfreiheit oder die Wissenschaftsfreiheit ein politisches Mandat begründen.

Grundsätzlich sind nur natürliche Personen grundrechtsfähig. Art. 19 Abs. 3 GG öffnet aber die Grundrechtsfähigkeit, indem auch inländische juristische Personen Träger von Grundrechten sein können. Es ist aber allgemein anerkannt, dass Art. 19 Abs. 3 GG nicht juristische Personen des öffentlichen Rechts umfasst. ¹⁰ Begründung hierfür ist, dass die Grundrechte als Abwehrrechte gegen den Staat geschaffen wurden und „ihre Sinnmitte der Schutz der privaten natürlichen Person gegen hoheitliche Übergriffe“ ¹¹ darstellt. Die unterschiedlichen staatlichen Akteure sind, vom Einzelnen her gesehen, „nur besondere Erscheinungsformen der einheitlichen Staatsgewalt und können nicht gleichzeitig Verpflichtete und Berechtigte der Grundrechte sein“ ¹². Die VS ist Körperschaft des öffentlichen Rechts und damit Gliedkörperschaft der Hochschule, wie es § 65 Abs. 1 LHG ausdrücklich regelt. Als solche „mittelbare Staatsverwaltung“ ist es ihr nach ganz überwiegender Meinung grundsätzlich verwehrt, auf Grundrechte zurückzugreifen. ¹³

I. Grundsätzliche Kritik von Preuß

Preuß und ihm folgend Ridder/Ladeur ¹⁴ halten dem ein dualistisches Konzept entgegen. Die VS übt danach auf der einen Seite hoheitliche Befugnisse aus, auf der anderen Seite ist sie ein öffentlicher Willensverband, der sich aus subjektiven Rechten konstituiert und auf diesen basiert. Ob die Grundrechte gem. Art. 19 Abs. 3 GG anwendbar sind, entscheidet sich für Preuß maßgeblich nach der Verbandsstruktur. Sofern der Verband demokratisch ist und an dem Willen seiner Mitglieder anknüpft, trifft dies zu. ¹⁵ Die hoheitlichen Befugnisse sind somit nur noch „Attribute“ des Subjekts. ¹⁶ Diese strukturellen Voraussetzungen sieht Preuß gegeben und nennt als Klammer, welche den Willensverband zusammenhält, das „spezifisch studentische, d.h. [die] auf wissenschaftlichen Lernen begründete Teilnahme an der Selbstverwaltung der Universität“. ¹⁷

Es erscheint sehr fragwürdig, dass staatlichen Funktionsträgern die Grundrechtsfähigkeit aufgrund der Tatsache, ob die Prozesse demokratischen Prinzipien folgen und eine Rückanbindung an die Mitglieder erfolgt, eingeräumt wird. Die VS wurde durch einen staatlichen Akt gegründet und existiert originär nicht aufgrund des Willens der Mitglieder. Insbesondere kann Preuß auch nicht den Widerspruch auflösen, warum ausgerechnet einer VS, die er ausdrücklich als Gliedkörperschaft der Universität und somit als hoheitlicher Herrschaftsverband sieht, ¹⁸ als Träger von Individual- und Verbandsfreiheiten handeln kann. Würde man konsequent der Konstruktion von Preuß und Ridder/Ladeur folgen, wären wohl viele weitere Hoheitsträger, wie z.B. berufsständische Kammern grundrechtsfähig. ¹⁹

II. Durch bestimmte Grundrechte unmittelbar geschützter Lebensbereich

Eine Ausnahme für eine Grundrechtsberechtigung von juristischen Personen des öffentlichen Rechts macht das BVerfG aber dann, wenn „Einrichtungen des Staates […] Grundrechte in einem Bereich verteidigen, in dem sie vom Staat unabhängig sind“. ²⁰ Dies gilt ausdrücklich für staatliche Universitäten und deren Fakultäten, die sich auf die Wissenschaftsfreiheit gem. Art 5 Abs. 3 berufen können. ²¹

Vereinzelte Stimmen in der Literatur wollen deswegen der VS als juristischer Teil der Universität eine Teil-Grundrechtssubjektivität ²² zusprechen, soweit sie im Rahmen der (unterverfassungsrechtlichen) Aufgabenübertragung agiert. Insbesondere Denninger will der VS deswegen eine „Studierfreiheit“ garantieren, d.h. eine „Ausbildungsfreiheit durch Teilnahme am hochschulisch organisierten Wissenschaftsprozeß“. ²³ Damkowski gelangt zum selben Ergebnis, indem er von einer Doppelfunktion der VS ausgeht. Auf der einen Seite ist sie mittelbare Staatsverwaltung, auf der anderen Seite agiert sie aber auch im Freiheitsraum des Art. 5 Abs. 3 GG „in Ausübung ihrer akademischen Freiheit“. ²⁴ Dem ist grds. zuzustimmen, da die VS als Teilglied der Universität und damit genauso wie diese unmittelbar einem durch die Wissenschaftsfreiheit geschützter Lebensbereich zugeordnet ist. ²⁵

Die überwiegende Meinung hält dieser Erkenntnis jedoch entgegen, dass sie nicht sonderlich fruchtbar für die Diskussion um das politische Mandat ist, da politische Äußerungen der VS nicht als von der Wissenschaftsfreiheit umfasst angesehen werden können. ²⁶ Wissenschaft ist jede Tätigkeit, die „nach Inhalt und Form als ernsthafter und planmäßiger Versuch zur Ermittlung der Wahrheit anzusehen ist“. ²⁷ Auch wenn der Wissenschaftsbegriff aufgrund der prinzipiellen Unabgeschlossenheit jeglicher wissenschaftlichen Erkenntnis weit auszulegen ist ²⁸ und ein wissenschafts-theoretischer Diskurs über den Begriff besteht ²⁹, werden doch einige Mindestvoraussetzungen gestellt. ³⁰

Das OVG Hamburg kam ausgehend von dieser Definition zu dem Schluss, dass politische Äußerungen und Tätigkeiten der VS diese Voraussetzungen nicht erfüllen:

Sie sind durchweg vom politischen Tageskampf her und aus konkreten Anlässen entstanden. Wissenschaftliche Vorbereitung und Arbeitsweise in der geschilderten Weise sind nicht erkennbar. Allenfalls sind die Äußerungen der Beklagten das Ergebnis einer journalistischen Arbeitsweise, nicht jedoch einer wissenschaftlichen. ³¹

Teilweise wird der VS darüber hinaus auch allgemein die Fähigkeit abgesprochen, überhaupt wissenschaftlich im Sinne des Art. 5 Abs. 3 GG tätig zu werden. ³²

Dagegen wird von den Befürwortern eine Grundrechtsberechtigung hinsichtlich Art. 5 Abs. 3 GG mit zwei Argumentationsstrukturen erwidert.

1. Weiter Wissenschaftsbegriff

Preuß will von einem anderen, sozialkritischen Wissenschaftsbegriff ausgehen. Dazu gehört insbesondere eine wissenschaftliche Öffentlichkeit, an der die Studierenden teilnehmen. ³³ Eine solche Definition würde den Begriff der Wissenschaft von Mehrheitsverhältnissen innerhalb der VS abhängig machen. Ein mehrheitsfähiges Begriffsverständnis könnte sich so gegen diejenigen, die diesen eben nicht teilen, durchsetzen, und würde so deren Wissenschaftsfreiheit berühren. ³⁴

2. Meinungsfreiheit durch den geschützten Lebensbereich

Eine andere Begründung der Anwendbarkeit von Grundrechten wird von Denninger angeboten. Dieser will, ausgehend von dem durch die Wissenschaftsfreiheit unmittelbar geschützten Lebensbereich, die Meinungsfreiheit anwenden und so das politische Mandat grundrechtlich durch diese geschützt wissen. Die Meinungsfreiheit wird „insoweit ‚in den Dienst‘ der institutionell begriffenen Wissenschaftsfreiheit gestellt‘“ ³⁵. Denninger verwischt aber mit seiner Konstruktion die Grenzen zwischen einer Grundrechtsberechtigung aus Art. 5 Abs. 1 und 3 GG. Außerdem ist es schlicht nicht ersichtlich, warum einer Universität die Berufung auf die Meinungsfreiheit verwehrt bleibt, der VS als Teil dieser über den Umweg der Wissenschaftsfreiheit aber Träger des Art. 5 Abs. 1 GG sein soll. ³⁶

Zusammenfassend lässt sich deshalb sagen, dass weder die Ausweitung des Wissenschaftsbegriffs noch die Anwendung der Wissenschaftsfreiheit durch den unmittelbar geschützten Lebensbereich eine Grundrechtssubjektivität der VS für ein politisches Mandat überzeugend begründen vermag.

C. Verfassungsrechtliche Begrenzung des politischen Mandats

Nachdem festgestellt wurde, dass die VS nicht Trägerin von Grundrechten ist, kann sie ihre Kompetenz für ein allgemeinpolitisches Mandat nur direkt aus dem LHG ziehen. In diesem wird nur allgemein von einem „politischen Mandat“ gesprochen. Wie in der Einführung schon aufgezeigt, spricht eine historische Auslegung für ein hochschulpolitisches Mandat. Auch die Systematik des § 65 LHG, insbesondere die Aufzählung der Aufgaben in § 65 Abs. 2 LHG, deutet auf ein eingeschränktes politisches Mandat hin. ³⁷

Die ganz überwiegende Meinung legt das Mandat zusätzlich grundrechtskonform aus und will die Grenzen des politischen Mandats von entgegenstehenden Grundrechten ableiten. Dabei wird auf die Grundrechte der Studierenden, also der einzelnen Mitglieder der VS, abgestellt, insbesondere auf die allgemeine Handlungsfreiheit und die Meinungsfreiheit. ³⁸

I. Zwangsmitgliedschaft und allgemeine Handlungsfreiheit

Eine grundrechtskonforme Auslegung des politischen Mandats wird aufgrund des Zwangscharakters der VS nötig. Mit Immatrikulation an der Universität wird man automatisch Mitglied in der VS und kann sich dem auch nicht entziehen. ³⁹ Dies stellt unzweifelhaft einen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG dar, denn den Studierenden wird eine Bindung an die VS aufgezwungen, obwohl sie diese womöglich allgemein oder in einer speziellen Erscheinungsform missbilligen. ⁴⁰ Im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung ist ein solcher Eingriff in die Handlungsfreiheit durch eine Zwangsmitgliedschaft nur gerechtfertigt, wenn der Zwangsverband eine „legitime öffentliche Aufgabe“ erfüllt. ⁴¹ Es wird heutzutage fast einhellig davon ausgegangen, dass die VS legitime öffentliche Aufgabe durch Wahrnehmung (hochschulpolitischer) Belange der Studierenden wahrnimmt. ⁴²

Auch wenn somit keine Zweifel an der Verfassungskonformität eines Zwangsverbands, dem alle Studierenden einer Universität angehören, gehegt werden, so sind diesem dennoch bei seiner Ausgestaltung grundrechtliche Grenzen gesetzt.

Das BVerwG hat dazu geurteilt:

Das Abwehrrecht gegen staatlichen Organisationszwang aus Art. 2 I GG ist nicht nur darauf angelegt, den einzelnen vor Mitgliedschaft in „unnötigen” Verbänden zu bewahren. Es bewirkt auch, daß einem legitimen Zwangsverband […] nicht Angelegenheiten übertragen werden dürfen, deren Erledigung nicht zum Verbandszweck werden darf. ⁴³

Die allgemeine Handlungsfreiheit der Mitglieder der VS beschränkt somit das politische Mandat der VS auf die Förderung der besonderen, dem zusammengeschlossenen Personenkreis eigentümlichen Interessen. ⁴⁴ Was dieses begrenzte Mandat im Einzelnen umfasst, wird später unter D. untersucht werden.

1. Erwiderung von Preuß

Diese Argumentation wird von Preuß am Ausgangspunkt angegriffen, indem er behauptet, dass die Annahme eines Zwangsverbandes falsch sei. Die Immatrikulation an die Universität ist ein freiwilliger Eintrittsakt deren Folge die Mitgliedschaft in der VS ist. ⁴⁵ Preuß stellt hierfür eine conditio-sine-qua-non-Formel auf, die besagt, dass ein Zwangsverband dann nicht vorliegt, „wenn die die Mitgliedschaft aussprechende Norm nicht hinweggedacht werden kann, ohne dass die ‚Kollektivierung‘ bestimmter Rechte, Pflichten oder Interessen entfiele. ⁴⁶ Die Mitgliedschaft in der VS beruht primär nicht auf rechtlichen, deklaratorischen Bestimmungen, sondern auf Zugehörigkeit zu einer soziologischen Gruppe. ⁴⁷

Diese Argumentation verkennt aber, wie das BVerwG zurecht feststellt, dass in den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG nicht eine „rechtlich unnormierte Sozialbeziehung“ der Studierenden fällt, sondern eine „maßgeblich durch die staatliche Verbandsbildung – und nicht allein durch sozialen Kontakt – begründete Rechtsbeziehung zwischen Studenten und Studentenschaft“. ⁴⁸ In diesem Zwangsverband ist man automatisch aufgrund des rechtlichen Faktums der Mitgliedschaft an der Universität. Dabei ist es auch irrelevant, welcher gesellschaftliche Zusammenhang die Mitglieder verbindet. ⁴⁹ In dem Zwangsverband einer Studierendenschaft besteht kein Unterschied zu einer Anwalts- oder Handwerkskammer. Auch der Handwerker entscheidet sich freiwillig zum Ergreifen seines Berufes, damit geht aber zwingend die Mitgliedschaft in der entsprechenden Kammer einher. ⁵⁰

2. Erwiderung von Ridder/Ladeur

Eine Zwangsmitgliedschaft wird von Ridder/Ladeur ebenfalls verneint. Sie gehen davon aus, dass die VS lediglich als eine interne Ausdifferenzierung der Körperschaft Universität zu sehen ist, zu der man freiwillig mit Immatrikulation beitritt. ⁵¹ Der Gesetzgeber hätte die VS genauso gut in der Universität als Teil der Hochschulselbstverwaltung eingliedern können („anstaltliches Verhältnis“). ⁵² Dann wäre unter dem Aspekt der fehlenden Mitgliedschaft auch keine Berufung auf Art. 2 Abs. 1 GG möglich.

Diese Folgerung ist Trugschluss, denn selbst wenn die VS eine reine hochschulinterne Organisationsform wäre, dürfte ihr keine Aufgaben oder Kompetenzen übertragen werden, die die Handlungsfreiheit der Studierenden verletzen würde. ⁵³

II. Negative Meinungsfreiheit

Teilweise wird zusätzlich zur allgemeinen Handlungsfreiheit die negative Meinungsfreiheit gem. Art. 5 Abs. 1 GG der einzelnen Studierenden als Begrenzung angeführt. Dabei ist das Recht gemeint, Meinungen nicht zu äußern und zu verbreiten müssen beziehungsweise, dass fremde Meinungen als eigene geäußert und verbreitet werden. ⁵⁴ Entscheidend dabei ist, ob Äußerungen von VertreterInnen der VS allen Studierenden zugerechnet werden. Das OVG Hamburg ist der Überzeugung, dass bei Veröffentlichungen die Mitteilungen den „Studierenden“ als Ganzes zugeschrieben werden. ⁵⁵ Von Mutius betitelt dies auch als „faktische Identifikation“. ⁵⁶ Es sei insbesondere unter demokratischen Aspekte fragwürdig, wenn die Meinungsfreiheit durch Mehrheitsbeschlüsse übergangen werden kann. ⁵⁷ Dies wird nicht dadurch ausgeglichen, dass Mitglieder abweichende Meinungen zum Ausdruck bringen können, da sie nicht die gleichen Publikationsmöglichkeiten haben (keine „Waffengleichheit“). ⁵⁸

Dem wird entgegengehalten, dass aufgrund eines demokratischen Repräsentationsprinzips Äußerungen nicht den einzelnen Studierenden angelastet werden können, sondern offensichtlicher Weise von einer im Willensbildungsprozess gefundenen Mehrheit getragen werden. ⁵⁹

Im Ergebnis bedarf es aber wohl einer Einzelfallbetrachtung, da es maßgeblich darauf ankommt, wo und in welcher Form die angegriffene Äußerung verbreitet wurde. ⁶⁰ Entscheidend muss dabei der objektive Erklärungswert sein. ⁶¹ So muss eine Verletzung der negativen Meinungsfreiheit angenommen werden, wenn die allgemeinpolitische Äußerung beispielsweise „im Namen der Studierenden“ abgegeben wird. Anders würde es sich wohl darstellen, wenn dabei ausdrücklich auf einen Beschluss des demokratischen Organs der VS, also beispielsweis dem Studierendenrat oder -parlament verwiesen wird. Die Meinungsfreiheit wäre auch nicht betroffen, wenn StudierendenvertreterInnen ausdrücklich als Einzelperson oder als Mitglied einer Hochschulgruppe öffentlich auftreten.

III. Zwischenfazit

Aus dem bisher Dargestellten ergibt sich, dass die VS kein allgemeinpolitisches Mandat besitzt. Die einfachgesetzliche Aufgabenzuweisung muss durch die allgemeine Handlungsfreiheit und manchmal durch die negative Meinungsäußerung beschränkt werden. Eine weitergehende Kompetenz kann aufgrund fehlender Grundrechtssubjektivität der VS nicht aus grundrechtlichen Freiheiten abgeleitet werden. Selbst wenn man eine Grundrechtsfähigkeit der VS annimmt und ihr die oben genannten Grundrechte zuspricht, würde man zum selben Ergebnis, wie hier vertreten, gelangen. Denn dann würde eine Grundrechtskollision zwischen den Freiheiten der einzelnen Studierenden und der VS vorliegen. ⁶²

Auch aus der Aufgabe der VS zur Förderung der politischen Bildung gem. § 65 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 lässt sich kein allgemeinpolitisches Mandat ableiten. Im Rahmen der Ausübung dieses gesetzlichen Auftrags hat die VS sich politisch neutral zu verhalten. ⁶³ Die VS muss verschiedene politische Positionen eine Plattform bieten und eigene Stellungnahme zu allgemeinpolitischen Themen unterlassen. ⁶⁴ Auf weitere fernliegende und im Ergebnis auch zu verneinende Begründungen eines allgemeinpolitischen Mandats, beispielsweise aufgrund Gewohnheitsrecht ⁶⁵ soll nicht weiter eingegangen werden. Die VS kann somit nur ein begrenztes politisches Mandat besitzen.

D. Die Ausmaße des begrenzten politischen Mandats

Die entscheidende Frage, die nun aufgeworfen wurde, ist, welchen Umfang das begrenzte politische Mandat hat. Dazu haben sich in Rechtsprechung und Literatur viele unterschiedliche Tendenzen entwickelt, wie das begrenzte politische Mandat der VS von einem allgemeinpolitischen Mandat abzugrenzen ist.

I. Grundsätzliche Theorien

Es lassen sich insbesondere zwei entgegenstehende Pole des Meinungsspektrums erkennen.

1. Strenge Unmittelbarkeitstheorie

Die VertreterInnen einer möglichst engen Auslegung des politischen Mandats gehen von einem reinen hochschulpolitischen Mandat aus. Die VS darf sich nur mit Angelegenheiten befassen die „unmittelbar die Hochschule oder die Studenten in ihrer Eigenschaft als Studenten“ betreffen. ⁶⁶ Nur mit einer strikten Abgrenzung zwischen hochschulpolitischem und allgemeinpolitischem Mandat könne die Gefahr gebannt werden, dass sich das Mandat nahezu uferlos auf jedes politische Themenfeld erstreckt. ⁶⁷ Vom hochschulpolitischen Mandat klassischerweise umfasst sind beispielsweise Studienbedingungen (Personal- oder Raumknappheit). ⁶⁸

2. Weite Unmittelbarkeitstheorie

Insbesondere das OVG Hamburg stützt sein Urteil ebenfalls auf die Unmittelbarkeitstheorie. Dieses sieht aber neben den Themen Forschung, Lehre und Studium auch die generelle Bildungs- und Kulturpolitik von der Theorie umfasst. ⁶⁹ Darüber hinaus soll das politische Mandat der VS einschlägig sein, wenn Grund- oder Menschenrechte und damit das ganze Staatsgefüge außergewöhnlich verletzt werden, so dass allgemein die Freiheit von Wissenschaft und Forschung gefährdet ist. ⁷⁰ Diese Kompetenz soll auch dann greifen, wenn im Ausland die Wissenschaftsfreiheit bedroht ist, da solche Grundrechte universal sind. ⁷¹

Denninger geht zwar von anderen Grundannahmen aus, gelangt aber im Ergebnis auch zu einem weiten politischen Mandat und unterteilt dieses in verschiedene Problemfälle (Wissenschaft und Hochschule, Ausbildung und soziale Sicherung, Hochschule und Gesellschaft). ⁷² Auf dies soll später näher eingegangen werden.

3. Brückenschlagstheorie

In der neueren Rechtsprechung und Literatur hat sich wohl eine vermittelnde Ansicht durchgesetzt. Diese geht weiterhin vom Unmittelbarkeitskriterium aus. Ergänzend hält sie Äußerungen der VS für zulässig, die ein nicht unmittelbares hochschulpolitisches Feld betreffen, solange und soweit dabei der Zusammenhang zu studien- und hochschulpolitischen Belangen deutlich erkennbar bleibt. ⁷³ Dabei wurde insbesondere auf soziale Belange abgestellt und zugleich betont, dass es sich nicht um ein Einfallstor für ein allgemeinpolitisches Mandat handeln soll. ⁷⁴ Nicht mehr von einem Brückenschlag umfasst ist die Angelegenheit, wenn sachlicher Bezug zur Hochschulpolitik weder erkennbar noch beabsichtigt ist. ⁷⁵

II. Kritik

Insbesondere das Kriterium der Unmittelbarkeit ist der Kritik ausgesetzt, dass dieses kein hilfreiches Werkzeug zur Abgrenzung zwischen begrenztem politischem und allgemeinpolitischem Mandat sei. ⁷⁶ Deswegen wird teilweise auch eine grundsätzliche Unmöglichkeit der Unterscheidung zwischen hochschulpolitischen und allgemeinpolitischen Angelegenheiten konstatiert, da eine solche alleine von der Gedankenwelt des entscheidenden Gerichts abhängig ist. ⁷⁷

Es ist nur schwer von der Hand zu weisen, dass diese Kritik berechtigt ist. Die VertreterInnen der strengen Unmittelbarkeitstheorie ziehen daraus die Schlussfolgerung, dass das Mandat eng auszulegen sei, um möglichst wenige Überschneidungen mit allgemeinpolitischen Angelegenheiten zu provozieren. Dass diese Reaktion nicht die richtige Schlussfolgerung sein kann, zeigt sich schon an der Inkonsequenz dieser Theorie. So will beispielsweis Krüger von einem hochschulpolitischen Mandat auch noch Probleme mit späterer Berufsaufnahme der Studierenden umfasst sehen, ⁷⁸ was der VS den Zugang zu einer Vielzahl von allgemeinpolitische Angelegenheiten öffnet. Es wird unabhängig von der Eingeschränktheit eines politischen Mandats immer Randbereiche geben, bei denen Abgrenzung von Nöten ist. Um die Kritik der Unbestimmbarkeit möglichst weit zu entkräften, muss deshalb eine systematische Ausdifferenzierung der Abgrenzungskriterien erfolgen.

III. Differenzierende Brückenschlagstheorie

Es soll bei der differenzierenden Brückenschlagstheorie der Versuch unternommen werden, verschiedene hochschulnahe politische Themenfelder zu kategorisieren und diese in Relation zu den Belangen der Studierenden zu setzen. Nach dieser Theorie müssen die Kriterien für einen Brückenschlag strenger sein, je ferner die Angelegenheit zu Hochschule ist. Dabei sollen ausdrücklich die von Denninger erarbeiteten Themensphären ⁷⁹ als Grundlage herangezogen werden. Eine Grenzziehung zwischen den einzelnen Sphären soll anhand dem Schwerpunkt der Angelegenheit erfolgen. ⁸⁰

1. Hochschule

Die unstrittigste Kategorie dürfte wohl der Themenkomplex der „Hochschule“ sein. Selbst von einem sehr eng gefassten hochschulpolitischen Mandat der VS sind Studium und Lehre umfasst. Insbesondere die Beteiligung in den Gremien oder Fragen der Hochschulentwicklungsplanung und Haushaltspolitik sind originäre Betätigungsfelder einer VS. ⁸¹ Auch Äußerungen zur Akzentsetzung in der Forschungspolitik oder Fragen der wissenschaftlichen Lehre fallen in das hochschulpolitische Mandat. ⁸² Dafür muss die Brückenschlagstheorie nicht hinzugezogen werden und auch die Unmittelbarkeit ist hier immer zu bejahen und somit faktisch als Kriterium entbehrlich.

Sonderfall: Umgang mit studentischen Gruppen

Zu Auseinandersetzung führte immer wieder der Umgang von Organen der VS mit bestimmten studentischen Gruppen, insbesondere mit Studierendenverbindungen. ⁸³ Zum Mandat der VS gehört es, eine kritische Öffentlichkeit innerhalb dieser herzustellen. Dies ist auch unter Bezug zu § 65 Abs. 3 LHG unzweifelhaft. ⁸⁴ Dem sind aber dort Grenzen gesetzt, wo die Strukturen und Mittel des Zwangsverbandes VS dazu eingesetzt werden, die Meinungsbildung einseitig zu dominieren. ⁸⁵ Hinsichtlich studentischen Verbindungen ist daher eine sachliche Kritik vom Mandat gedeckt. Für den Kommunikationsprozess ist es aber entscheidend, dass den kritisierten Gruppen die Möglichkeit zur gleichwertigen Gegenäußerung eingeräumt wird. ⁸⁶ Deswegen wird wohl zu Recht Verbindungen ein Teilhabeanspruch dahingehend zugesprochen, in Publikationen der VS abweichende Standpunkte skizzieren zu dürfen. ⁸⁷ Der gesetzliche Auftrag der VS, also die Vertretung aller studentischen Interessen unter dem Dach eines Verbandes, setzt aber Grenzen, die bei Schmähkritik beziehungsweise „Bekämpfung“ studentischer Gruppen überschritten wären. ⁸⁸

2. Anwendung und Folgenabschätzung wissenschaftlicher Erkenntnisse

Im hochschulnahen Spannungsfeld liegen Äußerungen der VS zu möglichen Folgen von Forschungsergebnissen gem. § 65 Abs. 3 LHG. Teilweise werden solche Aufgabezuweisungen als außerhalb der Kompetenz der Studierenden angesehen. Den Studierenden fehle dazu schlicht jegliche Sachkunde. ⁸⁹ Dem muss jedoch entgegengehalten werden, dass mit diesem Argument das Mandat der VS auf ein Minimum begrenzt werden könnte. Es würde dann Studierenden genauso die Sachkunde über Didaktik fehlen, da Pädagogen sich deutlich besser damit auskennen und Selbstbetroffenheit nicht zu Expertise führt. Dies würde auch einem Wissenschaftsbild des mündigen und reflektierenden Forschenden, zu dem Studierende erzogen werden sollen, widersprechen. ⁹⁰

Um zu vermeiden, dass durch den Brückenschlag über die Forschung ein allgemeinpolitisches Mandat generiert wird, muss neben dem deutlich erkennbaren Bezug zu hochschulpolitischen Belangen das weite Feld der Forschung eingegrenzt werden. Dazu eignet sich die Formel, dass die thematisierte Wissenschaftsanwendung von einem besonderen Gefahrenpotential für verfassungsrechtlich geschützte Individual- und Gemeinschaftsgütersein sein muss. ⁹¹ Mit solch einer engen Auslegung ist auch ein möglicher Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit von Forschern durch Bewertung der Erkenntnisse verfassungsrechtlich legitimiert. ⁹²

3. Soziale Belange

Eine weitere Kategorie kann unter der Überschrift „Soziale Belange“ zusammengefasst werden. Angelegenheiten innerhalb dieses Themenkomplexes könnten die Wohnungsbaupolitik im Lichte der Wohnungsnot unter Studierenden ⁹³ oder die Nahverkehrspolitik ⁹⁴ sein. Zu diesem Feld wurde die Brückenschlagstheorie originär entwickelt, weswegen diese Sphäre auch weitgehend unumstritten ist. Der deutlich erkennbare Bezug zu studentischen Belangen dürfte beispielsweise bei Erklärungen zur Rentenversicherung nicht gegeben sein. ⁹⁵ Bei den Themen Gleichstellung zwischen Mann und Frau oder Diskriminierung im Berufsleben lässt sich aber im Hinblick auf Berufschancen ein Brückenschlag zu studentischen Belangen herstellen. ⁹⁶ Dafür spricht auch systematisch, dass die VS einen solchen Auftrag für ihre Organe gem. § 65 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 LHG hat.

4. Freiheitlich demokratische Grundordnung

Am schwierigsten gestaltet sich die Abgrenzung bei studentischen Belangen, die weit in die Gesellschaft hineinragen. Eine freie Wissenschaft und ihre Vermittlung erfordert ein Mindestmaß an gesellschaftlichen Voraussetzungen. Diese sind unter dem Schlagwort der freiheitlich demokratischen Grundordnung ⁹⁷ grundgesetzlich verbrieft. Sollten diese so außergewöhnlich verletzt werden, dass die Ausübung von freier Forschung und Lehre nicht mehr gewährleistet ist, so rechtfertigt das Interesse der Studierenden auf eine freie Wissenschaft einen Brückenschlag zu diesen Themen. ⁹⁸ Dabei muss ein deutlich strengerer Maßstab an das Zusammenhangskriterium als bei den vorherigen Sphären gestellt werden, denn auch wenn die  VS Träger der Wissenschaftsfreiheit ist, ist sie nicht originär „Hüterin der Verfassung“. ⁹⁹

Es gibt in der Rechtsprechung eine Vielzahl von Überschreitungen des Mandats, weil sich die VS auf allgemeinpolitisches Terrain begeben hat. In der ganz überwiegenden Zahl der Urteile würden die Fälle wohl in keiner der vorangegangen Sphären fallen und deswegen vor den hohen Hürden der Verletzung der freiheitlich demokratischen Grundordnung stehen. Auch wenn es Fälle geben mag, bei denen diese letzte Sphäre als Auffangtatbestand einschlägig ist, wird in den meisten Fällen eine Überschreitung des begrenzten politischen Mandats vorliegen (z.B. Aufruf für Aufhebung aller Ausländergesetze ¹⁰⁰, gegen internationale Wirtschaftsorganisationen und Ausbeutung armer Länder ¹⁰¹; finanzielle Unterstützung von allgemeinpolitischen Aktionen ¹⁰²). ¹⁰³ Nach dem Urteil des BVerfG zur NPD ¹⁰⁴ liegt es aber nahe, dass Aufrufe zu Demonstrationen gegen die NPD aufgrund des eindeutig verfassungsfeindlichen Gedankengutes in die Sphäre der freiheitlich demokratischen Grundordnung fallen und deswegen vom Mandat umfasst sind. ¹⁰⁵

IV. Mäßigungsgebot

Immer wieder wird von der VS als Reaktion auf das begrenzte politische Mandat eine Selbstregulierung gefordert. So soll sich die VS wegen der allgemeinen Handlungsfreiheit der einzelnen Studierenden an einem Mäßigungsgebot ausrichten, die polemische und überzogene Äußerung verbietet. ¹⁰⁶ Dabei wird aber die Wirkung der allgemeinen Handlungsfreiheit überdehnt. Die Überschreitung des Mäßigungsgebots innerhalb der Grenzen des Mandats mag zwar eventuell einen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit darstellen. Dieser ist aber verhältnismäßig, da innerhalb der VS durch das Repräsentations- und Demokratieprinzip gerade eine Plattform für eine Auseinandersetzung geschaffen ist. ¹⁰⁷ Außerdem hat der Gesetzgeber im Gegensatz zu anderen Zwangsverbänden der VS ausdrücklich ein politisches Mandat übertragen. ¹⁰⁸

E. Fazit

Abschließend lässt sich feststellen, dass aus juristischer Sicht die Streichung des § 65 Abs. 4 Satz 1 LHG nicht notwendig ist. Das „politische Mandat“ im Sinne das § 65 LHG ist als begrenztes politisches Mandat und nicht als allgemeinpolitisches Mandat auszulegen. Es steht somit im Einklang mit der Verfassung und höchstrichterliche Rechtsprechung. Die Änderung des § 65 Abs. 4 Satz 1 LHG ist somit nicht von juristischen sondern von politischen Erwägungen angetrieben, die hier nicht näher thematisiert werden sollen.

Wie nach Streichung des Satzes Gerichte ein politisches Mandat der VS bewertet wird, ist reine Spekulation. Ob Gerichte die Änderung zum Anlass nehmen, eine gesetzgeberische Intention zur stärkeren Begrenzung des Mandats herauszulesen oder ob es tatsächlich bei einer reinen „Präzisierung“ bleibt, wird sich zeigen.

Dieser Artikel hat versucht zu zeigen, dass sich nach der differenzierenden Brückenschlagstheorie ein begrenztes politisches Mandat der VS bestimmen lässt. Die VS wird sich in Anbetracht des umfassenden Aufgabenkatalogs in § 65 LHG unabhängig von der ausdrücklichen Nennung weiterhin auf ein begrenztes politisches Mandat berufen können.

* Der Autor studiert im 5. Fachsemester Rechtswissenschaft an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg. Er war im Wintersemester 2015/16 und Sommersemester 2016 Mitglied des Studierendenrates Freiburg für den Fachbereich Rechtswissenschaft.